by

Menyoal PBM Nomer 9/2006 dan Nomer 8/2006

-Artikel-212 views

Hampir 15 tahun sejak diberlakukannya, Peraturan Bersama Menteri (PBM) antara Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 dan Nomor 8 Tahun 2006 tentang Pedoman Pelaksanaan Tugas Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah dalam Pemeliharaan Kerukunan Umat Beragama, Pemberdayaan Forum Kerukunan Umat Beragama, dan Pendirian Rumah Ibadah, belum pernah dilakukan kajian atas implikasinya. Beberapa waktu yang lalu, sebagian warga net
melalui laman change.org mengajukan petisi untuk mencabut PBM tersebut. Terjadi pro dan kontra.

Sebagaimana kita tahu, Peraturan Menteri tidak termasuk dalam hierarkhi Peraturan Perundang-undangan. PBM 2006 merupakan Peraturan Kebijakan (policy) Menteri Dalam Negeri dan Menteri Agama yang ditujukan kepada Kepala
Daerah Provinsi, Kabupaten/Kota sebagai arahan teknis dalam rangka pemeliharaan umat beragama, bukan untuk masyarakat umum, yang berfungsi sebagai bagian dari penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan, oleh karena itu
tidak boleh menyimpang dari peraturan perundang-undangan sebagai perwujudan dari asas legalitas, yang menjadi sendi utama negara hukum. Dengan demikian, setiap perbuatan atau tindakan administrasi pemerintahan harus
didasarkan atas aturan (rules and procedures). PBM 2006 sebagai sebuah kebijakan publik adalah apapun pilihan pemerintahan untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan. Fokus perhatian kebijakan publik tidak hanya pada apa
yang dilakukan pemerintah, melainkan termasuk juga apa saja yang tidak dilakukan oleh pemerintah. Karena hal-hal yang tidak dilakukan pemerintah mempunyai dampak yang cukup besar terhadap masyarakat seperti halnya dengan tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah.

Sebagai peraturan kebijakan, maka perlu diuji dengan menggunakan parameter Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB) yang lahir dari praktik penyelenggaraan negara dan pemerintahan dan dijadikan sebagai dasar dan tata cara dalam penyelenggaraan pemerintahan yang layak, baik, sopan, adil, dan terhormat, bebas dari kezaliman, pelanggaran peraturan, tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang. Konsepsi AAUPB
meliputi: asas kepastian hukum, asas keseimbangan, asas bertindak cermat, asas motivasi untuk setiap keputusan badan pemerintah, asas tidak boleh mencampuradukkan kewenangan, asas kesamaan dalam pengambilan keputusan, asas keadilan atau kewajaran, asas menanggapi pengharapan yang wajar, asas meniadakan akibat-akibat suatu keputusan yang batal, dan asas perlindungan atas pandangan hidup pribadi. Dapat pula ditambahkan dua asas
lagi, yakni: asas kebijaksanaan dan asas penyelenggaraan kepentingan umum (Muhammad Azhar, Relevansi Asas￾Asas Umum Pemerintahan Yang Baik Dalam Sistem Penyelenggaraan Administrasi Negara, 2015).
Pendasaran AAUPB pertama kali dilakukan dalam Undang-Undang (UU) Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Perkembangan pengaturan prinsip AAUPB sebagai nilai-nilai etik yang hidup dan berkembang dalam lingkungan hukum administrasi negara menemukan momentumnya yang semakin kuat tatkala UU nomer 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan disahkan.

Negara memiliki kewajiban untuk memenuhi kesejahteraan masyarakat, salah satunya melalui pelayanan publik. AAUPB sebagai norma hukum yang harus dijadikan dasar oleh penyelenggara pelayanan publik dalam menjalankan
kewenangannya, sekaligus sarana bagi warga negara untuk menggugat penyelenggara pelayanan publik yang menyimpang. Sebagai pencari keadilan, AAUPB dapat dipergunakan warga sebagai dasar gugatan sebagaimana
disebut dalam pasal 53 UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Implementasi PBM diduga menjadi faktor yang mengganggu hak untuk beribadah, menimbulkan persinggungan atau konflik di berbagai tempat, mengakibatkan intervensi negara, dan menimbulkan kekerasan berdasarkan agama dan
kepercayaan yang berimplikasi pada pelanggaran HAM. Hal ini berkaitan dengan klausul peraturan di PBM Nomor 8 dan Nomor 9 Tahun 2006 yang menerangkan bahwa pendirian rumah ibadah harus memenuhi syarat persetujuan dari 90 orang pengguna rumah ibadah dan 60 orang masyarakat setempat. Hal ini dapat menimbulkan diskriminasi bagi penganut agama minoritas. Padahal tekanan dalam aturan ini sebetulnya agar Pemerintah Daerah (Pemda) menjaga kerukunan, menyelesaikan konflik dan persoalan pendirian tempat ibadah di masyarakat. PBM ini sebenarnya memberi jalan keluar jika Pemda punya komitmen mewujudkan kerukunan sosial yang menjadi tanggung jawab Pemda, sehingga seharusnya tidak ada yang tidak bisa beribadah. Namun PBM justru menjadi salah satu alasan yang dijadikan legitimasi oleh sekelompok orang tertentu untuk menolak atau menghambat pendirian tempat ibadah. Saat ini belum pernah diketahui ada lembaga yang pernah melakukan riset tentang seberapa patuh Pemda terhadap
tanggungjawabnya untuk memelihara kerukunan umat beragama dan problem tempat ibadah. PBM bukan hanya perkara syarat 90-60 saja, harus ada sinergi satu sama lain agar meminimalisir terjadinya diskriminasi dalam proses penerapan PBM ini. Sebagian masyarakat menganggap sebuah rumah ibadah tidak sesuai dengan PBM karena pengalihfungsian rumah tinggal atau rumah toko (ruko) sebagai tempat ibadah. Akibatnya, terjadilah aksi protes dari
umat beragama tertentu. Tafsir Surat Keputusan Bersama (SKB) Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 1969 tentang Pelaksanaan Tugas Aparatur Pemerintahan dalam Menjamin Ketertiban dan Kelancaran
Pelaksanaan Pengembangan dan Ibadat Agama oleh Pemeluk-pemeluknya, khususnya pasal 4 ayat 1 dijelaskan bahwa pendirian rumah ibadah perlu mendapat izin dari kepala daerah atau pejabat pemerintah di bawahnya masih
digunakan. PBM memang memiliki perbedaan dengan SKB, namun keduanya memiliki persamaan yakni mensyaratkan keharusan pengurusan izin rumah ibadah.

Untuk mengurangi kemungkinan multitafsir terhadap pasal-pasal dalam PBM, dan sebagai upaya memberikan kejelasan tindakan yang diharapkan oleh tim perumus untuk dilakukan oleh para kepala daerah beserta wakilnya, dan
memberikan petunjuk praktis bagi kepala daerah beserta wakilnya dalam merumuskan peraturan daerah tentang Forum Kerukunan Umat Beragama (FKUB), pada tahun 2007 telah dihasilkan oleh tim perumus Tanya Jawab
Peraturan Bersama Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri No. 9 dan 8 Tahun 2006 sebagai bentuk penjelasan dari PBM dimaksud. Diharapkan para kepala daerah beserta wakil-wakilnya tidak membuat peraturan daerah baru
yang bertentangan dengan PBM No. 9 dan 8 Tahun 2006.

Secara ideal, subtansi peraturan hukum harus dapat menimbulkan kepuasan bagi sebagian besar masyarakat. Tetapi tidaklah berarti bahwa hak-hak warga negara yang tergolong minoritas terabaikan. Maka ingredien yang harus
diciptakan harus secara menyeluruh, mengandung asas-asas universal mengenai hak dan kewajiban masyarakat.

Kelalaian pemenuhan hak-hak warga masyarakat berakibat timbulnya peran civil menjadi dominan dan cenderung anarkis. Dalam alam demokrasi, semua warga negara memiliki hak untuk menjalankan keyakinannya tanpa ada satu pihak pun yang berwenang untuk menghalang-halangi. Kebebasan berkeyakinan itu dijamin oleh Undang-Undang Dasar 1945. Pasal 28E ayat (1) menyebutkan, “setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat menurut agamanya, …dst”, dan ayat (2) Setiap orang berhak atas kebebasan meyakini kepercayaan, menyatakan pikiran dan sikap, sesuai dengan hati nuraninya.

Deklarasi Universal HAM pasal 18 ayat (2) berbunyi seperti berikut: “Kebebasan menjalankan dan menentukan agama
atau kepercayaan seseorang hanya dapat dibatasi oleh ketentuan berdasarkan hukum, dan yang diperlukan untuk melindungi keamanan, ketertiban, kesehatan, atau moral masyarakat, atau hak-hak kebebasan mendasar orang lain.
Perserikatan Bangsa-Bangsa secara khusus menjamin adanya perlindungan atas rumahrumah ibadah yang digunakan oleh warga. Hak untuk membangun rumah ibadah merupakan perwujudan dari kebebasan beragama atau berkeyakinan, sebagaimana hak untuk menggunakan dan memasang simbol agama/keyakinan, dan menjalankan hari
libur keagamaan/keyakinan”. Dengan demikian hak menjalankan ibadah dan mendirikan rumah ibadah ini tergolong kategori hak yang dapat dibatasi (derogable right).

Pasal 2 dokumen Deklarasi untuk Mengeliminasi Segala Bentuk Praktik Intoleransi dan Diskriminasi Berdasarkan Agama dan Kepercayaan (Declration on Elimination of All Forms Intolerance and Discrimination Based on Religion or Belief) mewajibkan negara untuk mengambil tindakan efektif dalam mencegah atau menghapus praktik diskriminasi berbasis agama dan keyakinan. Bahkan negara juga memiliki kewajiban untuk membatalkan setiap produk perundangundangan yang berisi pesan diskriminasi.

Sementara pasal 4 ayat (2) dokumen Deklarasi untuk Melindungi Hak-Hak Individu Minoritas untuk Bidang Nasionalitas/Etnis, Agama, dan Bahasa (Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities) menyatakan negara juga berkewajiban untuk memberikan perlindungan bagi individu-individu minoritas agar mereka bisa menjalankan ritual agamanya dengan bebas. Negara juga berkewajiban untuk mengambil tindakan efektif untuk menciptakan iklim kondusif agar individu-individu minoritas dapat menjalankan ibadahnya dengan baik.
Merujuk UU nomer 23 Tahun 2014, agama merupakan salah satu urusan pemerintahan absolut yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, yang dalam penyelenggaraannya dapat melimpahkan wewenang kepada instansi vertikal yang ada di daerah atau gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat berdasarkan asas dekonsentrasi.

Pemerintahan Daerah (Pemda) memprioritaskan pelaksanaan urusan pemerintahan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar publik. Masalah ketenteraman, ketertiban umum, dan pelindungan masyarakat adalah pelayanan
dasar yang wajib dilakukan oleh pemerintah daerah maupun pusat. Ketentuan peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat menjadi norma, standar, prosedur, dan kriteria dalam rangka penyelenggaraan urusan pemerintahan, sebagai pedoman dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan konkuren yang menjadi
kewenangan Pemerintah Pusat dan yang menjadi kewenangan Daerah. Dalam hal kebijakan Daerah yang dibuat dalam rangka penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah tidak mempedomani norma, standar, prosedur, dan kriteria sebagaimana dimaksud di muka, Pemerintah Pusat membatalkan kebijakan Daerah tersebut.

PBM No. 9 dan No. 8 tahun 2006 yang terdiri dari 10 Bab dan 31 Pasal, secara substansi memiliki beberapa titik krusial yang patut dicermati.

1. Pemeliharaan Kerukunan Umat Beragama
Karena PBM dilandaskan pada ketetapan Presiden (konsideran mengingat yang pertama adalah Undang-Undang Penetapan Presiden Nomor 1 tahun 1965 tentang Pencegahan Penyalahgunaan dan/atau Penodaan Agama), dan
ketetapan Presiden bertujuan melaksanakan undang-undang, sedangkan UUD 1945 (secara khusus tentang kebebasan beragama dan kebebasan menjalankan ibadah menurut agama masing-masing) belum dijabarkan dalam
undang-undang di bawahnya, maka dapat dipahami bahwa PBM adalah pedoman untuk melaksanakan UUD 1945.

PBM bukan kebijakan yang dapat membatasi pendirian kebebasan beribadat yang dijamin dalam konstitusi Republik
Indonesia. Negara menjamin kemerdekaan warganya memeluk agama, sedangkan pemerintah berkewajiban melindungi
penduduk dalam melaksanakan ibadat dan ajaran agama/kepercayaannya, sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan-peraturan perundang-undangan, tidak menyalahgunakan atau menodai agama, serta tidak mengganggu
ketentraman dan ketertiban umum. Kerukunan beragama berarti hubungan sesama umat beragama dilandasi toleransi, saling pengertian, saling menghormati, menghargai kesetaraan dalam pengalaman ajaran agamanya dan
kerjasama dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar RI tahun 1945.

Pemeliharaan kerukunan umat beragama di tingkat provinsi menjadi tugas dan kewajiban gubernur yang dibantu oleh kepala kantor wilayah departemen agama provinsi. Ketaatan kepala daerah untuk melaksanakan PBM 2006 ini mesti dikaitkan dengan tanggung jawab pemerintah daerah dalam pelaksanaan urusan pemerintahan daerah sesuai dengan UU nomer 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Sedangkan untuk tingkat Kabupaten/Kota mejadi tanggung jawab bupati/walikota, yang dibantu oleh kantor departemen agama kabupaten/kota. Dalam lingkup ketentraman dan ketertiban termasuk memfasilitasi terwujudnya kerukunan umat beragama, mengkoordinasikan kegiatan instansi vertikal, menumbuhkembangkan keharmonisan, saling pengertian, saling menghormati dan saling percaya di antara
umat beragama.

2. Permasalahan Pendirian Rumah Ibadat.
Pemda perlu memfasilitasi pembangunan rumah ibadat bagi pemohon yang tidak dapat memenuhi persyaratan dukungan 60 orang non-pengguna sesuai amanat PBM 2006 pasal 14 ayat 3, dengan mendahulukan proses dialog dan mediasi yang melibatkan Forum Kerukunan Umat Beragama (FKUB) berdasarkan musyawarah bersama dengan komunitas pemohon. Rekomendasi tertulis FKUB merupakan bukti bahwa proses fasilitasi, dialog dan mediasi sudah dilakukan oleh FKUB. Pemda berkewajiban memfasilitasi tersedianya lokasi pembangunan rumah ibadat apabila dukungan tidak mencapai 60 (enam puluh) orang dewasa penduduk setempat tanpa memandang agama yang dianut, di luar 90 (sembilan puluh) orang pemeluk agama dewasa di suatu wilayah.
Kebijakan PBM menjadi sulit untuk dilaksanakan karena PBM menetapkan pemberian izin bukan hanya bergantung pada ketetapan pemerintah, tetapi juga ketetapan masyarakat. Terdapatnya dualisme penetapan menjadikan PBM
tidak memberikan kepastian hukum terhadap pemberian izin pendirian rumah ibadat. Pemahaman yang beragam terhadap rumusan PBM mengindikasikan bahwa kebijakan elitis tersebut lemah dalam sosialisasi. Akibatnya,
pelaksanaan mandat UUD 1945 dalam hal penyediaan fasilitas rumah ibadah bagi semua komunitas agama tidak berjalan sebagaimana seharusnya. Implementasi PBM bukannya melindungi kebebasan beribadat, sebaliknya
dijadikan instrumen untuk menutup rumah-rumah ibadat yang belum memiliki izin, dan dijadikan alat untuk mempersulit
komunitas agama tertentu untuk memiliki rumah ibadat tanpa memberikan alternatif pengganti tempat lainnya.

Komunitas agama tertentu yang sedang mengurus izin atau belum memiliki izin tidak difasilitasi dengan baik untuk mendapatkan rumah ibadat yang menjadi haknya. Pemda tidak boleh memberlakukan persyaratan melebihi yang ditetapkan oleh PBM 2006. Komunitas agama tertentu seringkali harus menyusuri jalan panjang mengurus perijinan.

PBM tidak berdampak positif untuk mempermudah pendirian rumah ibadah. Pendirian rumah ibadah bukan lagi ditujukan pada pemenuhan hak beribadah umat beragama, tapi bergantung pada izin masyarakat.

3. Peran dan Kelembagaan FKUB.
Mengingat pemeliharaan kerukunan umat beragama di tingkat provinsi menjadi tugas dan kewajiban Gubernur/Kepala Daerah sesuai UU nomer 23 Tahun 2014 pasal 10 ayat (2) dan pasal 12 ayat (1), maka penerapan AAUPB menjadi
relevan dengan akuntabilitas Pemda terkait laporan pembinaan kerukunan umat beragama di daerahnya, maupun akuntabilitas FKUB melalui mekanisme pelaporan kepada publik terkait pembiayaan kegiatan FKUB menggunakan
dana APBD.

Rekomendasi FKUB tidak menjamin diberikannya IMB terhadap sebuah komunitas agama yang belum memiliki IMB, namun untuk mendapatkan IMB, sebuah komunitas agama harus mendapatkan rekomendasi FKUB. PBM 2006 memberikan legitimasi terhadap tindakan diskriminatif, pada beberapa tempat ditemukan telah meningkatkan intoleransi agama. Gerakan massa untuk menutup tempat-tempat ibadah yang tidak memiliki izin, atau sedang mengurus izin, bahkan meminta Pemda mencabut izin pendirian rumah ibadat yang telah ada menunjukkan bahwa PBM 2006 tersebut tidak dipahami masyarakat dengan baik. FKUB (pejabat daerah dan aparat kepolisian) harus
bertindak netral dan menjadi juru damai, bukan memantik konflik dan memainkan politisasi agama yang sangat berbahaya bagi keutuhan bangsa Indonesia.

Bersama instansi pemerintah terkait lainnya, FKUB harus dilibatkan dalam proses koordinasi penyelesaian masalah kerukunan, konflik antaragama dan perselisihan rumah ibadat. FKUB bukanlah lembaga perwakilan, namun
keanggotaan FKUB juga harus mewakili semua pemangku kepentingan, termasuk komunitas agama/penghayat kepercayaan yang bukan arus utama, untuk memenuhi tujuan yang diharapkan yakni memfasilitasi umat beragama memiliki tempat ibadah dan menjaga kerukunan umat beragama.

Menimbang hal-hal yang disebutkan di atas dan memperhatikan berbagai suara masyarakat atas implikasi PBM 2006 tersebut, baik kiranya dilakukan perbaikan beberapa substansi aturan PBM 2006 tersebut. Para tokoh agama dan
tokoh masyarakat perlu diajak bekerjasama dengan pejabat dan FKUB melakukan sosialisasi PBM dengan menyerukan perlunya membangun trilogi kerukunan (rukun intern umat beragama, rukun antarumat beragama, rukun umat beragama dengan pemerintah). Dengan demikian integritas sosial (umat beragama yang memiliki keyakinan dan syari’at yang berbeda) terkondisi dan mendukung pembangunan nasional/daerah, yang diawali peningkatan pemahaman ajaran agama secara utuh dan komprehensif. Tidak dapat diterima tokoh-tokoh agama tertentu
mengajarkan bahwa adalah haram untuk mengizinkan hadirnya sebuah rumah ibadah agama lain.

Apapun permasalahan yang terjadi berkaitan konflik umat beragama (bukan saja pendirian rumah ibadat), maka FKUB memiliki peran yang sangat sentral dan penting dalam menyelesaikan terjadinya konflik dan permasalahan agama. Namun demikian, perlu diingat bahwa lembaga FKUB ini diatur dengan Peraturan Kebijakan yang tidak bersifat mengikat secara umum. Perlu dipertimbangkan, perlukah PBM ini ditingkatkan
menjadi Peraturan Presiden ? Apa pun peraturan yang mendasarinya, harus tidak bertentangan dengan Hak Asasi Manusia (HAM) maupun Konstitusi/ UUD RI 1945, khususnya pasal 29 ayat (1) Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa.

(2) Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agama dan kepercayaannya itu.

 

 

Oleh: Ruddy Nararyo Saroyo, anggota Komisi Hubungan Antar Agama dan Kemasyarakatan (HAAK) Keuskupan Agung Jakarta (KAJ)

Comment

Leave a Reply

News Feed